Sequestro su rogatoria estera: l'art. 724 c.p.p. alla prova della Corte costituzionale

# Sequestro su rogatoria estera: l'art. 724 c.p.p. alla prova della Corte costituzionale

Ordinanza GIP Milano 30 aprile 2026 (reg. ord. n. 123/2026)

L'ordinanza del dott. Roberto Crepaldi, giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, apre la questione di legittimità costituzionale: manca un rimedio per contestare i presupposti del riconoscimento dei sequestri richiesti da uno Stato estero.

L'ordinanza del dott. Roberto Crepaldi, giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, apre la questione di legittimità costituzionale: manca un rimedio per contestare i presupposti del riconoscimento dei sequestri richiesti da uno Stato estero

Con ordinanza del 30 aprile 2026, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª Serie speciale, n. 35 del 2 settembre 2026 (reg. ord. n. 123/2026), il dott. Roberto Crepaldi, giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Milano, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 724 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che, contro la decisione con cui l'autorità giudiziaria italiana dà corso a una richiesta di assistenza giudiziaria proveniente da uno Stato estero, la difesa possa proporre opposizione al giudice lamentando la mancanza dei presupposti per procedere in tal senso. Non si tratta, come si vedrà, di una generica lamentela sull'assenza di un gravame contro il sequestro. Il problema che il giudice a quo porta all'attenzione della Consulta è più circoscritto e, per questo, più insidioso: secondo il diritto vivente ricostruito nell'ordinanza, nessuno strumento processuale oggi consente di verificare se l'autorità giudiziaria italiana abbia correttamente accertato i presupposti del riconoscimento del provvedimento straniero, quelli tipizzati dall'art. 724, comma 7, del codice di rito. Il tema riguarda dunque la cooperazione giudiziaria con Stati non appartenenti all'Unione europea, e si presta a un raffronto problematico con gli strumenti unionali, dove un rimedio equivalente esiste nonostante un grado di reciproca fiducia tra ordinamenti ben più elevato.

1. Il caso

Il procedimento origina da due richieste di assistenza giudiziaria avanzate dal Tribunale della Repubblica di San Marino, in data 5 agosto 2024 e 21 ottobre 2024, nell'ambito di un procedimento penale (n. 500/RNR/2017, riunito al n. 227/RNR/2022) instaurato nei confronti di più imputati per fatti che, secondo la qualificazione italiana richiamata dallo stesso giudice a quo, integrerebbero i reati di peculato, indebita destinazione di denaro o cose mobili, bancarotta fraudolenta, interesse privato del curatore negli atti della procedura e infedeltà patrimoniale: un compendio tipico del contenzioso penale d'impresa. Il Commissario della Legge sammarinese aveva disposto, a garanzia delle pretese risarcitorie delle costituite parti civili, il sequestro conservativo delle disponibilità liquide e, in subordine, di una serie di beni immobili riconducibili agli imputati, fino a concorrenza di euro 6.000.000,00 in favore di una parte civile ed euro 2.700.000,00 in favore dell'altra. Il pubblico ministero italiano ha chiesto di dare corso alla richiesta ai sensi degli artt. 29 e seguenti della Convenzione tra Italia e San Marino del 31 marzo 1939 e degli artt. 2 e seguenti della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959. Con decreto del 2 luglio 2025, il dott. Roberto Crepaldi, quale giudice per le indagini preliminari di Milano, ha accolto la richiesta e disposto il sequestro conservativo, ritenendo applicabile non la convenzione bilaterale del 1939, che non contempla il sequestro conservativo, ma la Convenzione di Strasburgo, il cui ambito di "ampia collaborazione" giudiziaria è stato ritenuto comprensivo anche di tale misura. Eseguito il sequestro, il difensore di uno degli imputati ha chiesto la revoca del provvedimento per difetto dei presupposti, e segnatamente del periculum in mora, lamentando che il giudice si fosse limitato a recepire passivamente la richiesta sammarinese senza alcuna valutazione autonoma. In via preliminare, ha eccepito l'illegittimità costituzionale degli artt. 724 e 725 c.p.p. Il dott. Crepaldi, dopo aver ricostruito il quadro del diritto vivente, ha ritenuto di non poter fare altro che riqualificare l'istanza come incidente di esecuzione ex art. 666 c.p.p. e dichiararla inammissibile, poiché essa investiva questioni già definite dal provvedimento di riconoscimento. Da qui la rilevanza, e la conseguente rimessione, della questione. Un dato merita di essere segnalato, pur non essendo affermato nel testo dell'ordinanza e costituendo quindi una ricostruzione autonoma di chi scrive, fondata sulla coincidenza di nominativi, importi e riferimenti procedimentali: la medesima rogatoria sammarinese, riguardando più imputati e beni dislocati in diversi uffici giudiziari italiani, ha già generato almeno altri due epiloghi cautelari, decisi dalla Corte di cassazione nel corso del 2025 e relativi rispettivamente a un procedimento radicato presso il Tribunale di Roma e a uno presso il Tribunale di Firenze. Se la ricostruzione è corretta, non ci si trova dinanzi a un episodio isolato, ma a una medesima questione sistematica manifestatasi, con esiti diversi, in tre distretti giudiziari differenti.

2. La disciplina dell'art. 724 c.p.p.

L'art. 724 c.p.p., nel testo riformato dal d.lgs. 3 ottobre 2017, n. 149, disciplina il procedimento di esecuzione delle richieste di assistenza giudiziaria provenienti da autorità straniere per attività di acquisizione probatoria e per sequestri, letteralmente riferiti a fini di confisca. La richiesta è trasmessa al procuratore della Repubblica territorialmente competente, individuato in base al luogo in cui deve compiersi l'attività richiesta. Il pubblico ministero provvede direttamente, con decreto motivato, salvo che si tratti di atti da compiere davanti al giudice o riservati dalla legge italiana alla funzione giurisdizionale, nel qual caso presenta le proprie richieste al giudice per le indagini preliminari. Il comma 7 individua le condizioni ostative al riconoscimento: l'esecuzione è negata se gli atti richiesti sono vietati dalla legge italiana o contrari ai principi dell'ordinamento giuridico interno, se difetta il requisito della doppia incriminazione ove richiesto, e se sussistono fondate ragioni per ritenere che considerazioni relative a razza, religione, sesso, nazionalità, lingua, opinioni politiche o condizioni personali o sociali possano influire sullo svolgimento o sull'esito del procedimento straniero, salvo libero consenso dell'interessato. Il caso in esame pone, peraltro, un problema applicativo ulteriore, di cui l'ordinanza dà atto: l'art. 724 c.p.p. testualmente concerne il sequestro "a fini di confisca", mentre la misura sammarinese aveva natura conservativa, a garanzia di pretese risarcitorie civilistiche. La soluzione favorevole all'eseguibilità trova un preciso riscontro nella giurisprudenza di legittimità. La Sesta Sezione ha infatti affermato che il concetto di "ampia collaborazione" di cui all'art. 1 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria del 1959 ricomprende anche l'esecuzione in Italia di un sequestro conservativo e che la più risalente Convenzione di amicizia e buon vicinato tra Italia e San Marino del 1939, riferendosi al sequestro di oggetti costituenti corpo di reato, non disciplina tale misura. La stessa pronuncia ha precisato che l'art. 724 c.p.p., pur non richiamando espressamente il sequestro conservativo, ne consente l'adozione.

3. Il problema della tutela successiva

È qui necessario sgombrare il campo da una possibile semplificazione. Il tema non è l'assenza, in assoluto, di un rimedio successivo agli atti eseguiti in attuazione della rogatoria: l'incidente di esecuzione ex art. 666 c.p.p. è ammesso quale strumento generale di controllo sull'esecuzione. Il problema è la latitudine cognitiva di quel rimedio. L'incidente di esecuzione consente di sindacare le modalità attuative della rogatoria e, secondo la giurisprudenza, l'esistenza, la validità e l'efficacia del titolo esecutivo. Non consente invece di rimettere in discussione il merito del provvedimento di riconoscimento né le questioni già risolte, anche implicitamente, in sede di exequatur. Ne deriva che le condizioni che l'ordinamento italiano pone per dare corso alla cooperazione possono risultare, una volta adottato il provvedimento di riconoscimento, sottratte a un successivo sindacato difensivo proprio nella sede italiana chiamata ad applicarle. La questione sollevata dal Tribunale di Milano riguarda dunque, con precisione, l'assenza di un rimedio capace di raggiungere i presupposti del riconoscimento già definiti dall'exequatur, non l'assenza di qualsiasi controllo sull'esecuzione del sequestro.

4. Il diritto vivente della Cassazione

Il quadro ricostruito nell'ordinanza di rimessione è, nella sua linea di fondo, consolidato. Per contestare direttamente il provvedimento con cui l'autorità giudiziaria italiana dà corso a una rogatoria proveniente dall'estero non opera il sistema ordinario del riesame previsto per i sequestri interni. Il fondamento della preclusione è stato tradizionalmente individuato nel principio di tassatività delle impugnazioni sancito dall'art. 568 c.p.p. Un precedente del 2019 presenta tratti apparentemente difformi, ma si colloca in una fattispecie peculiare, caratterizzata dalla sovrapposizione tra l'esecuzione di una rogatoria estera e un autonomo sequestro relativo a un reato perseguito dall'autorità giudiziaria italiana. Nel corso della perquisizione delegata erano infatti emersi beni pertinenti anche a un distinto procedimento interno per stupefacenti e la Corte si occupò, tra l'altro, dell'individuazione dell'atto effettivamente impugnato e della competenza del giudice del riesame. Per tali caratteristiche la decisione non appare idonea a sovvertire la linea generale relativa ai rimedi contro il sequestro propriamente rogatoriale.

5. Il 2025: tre pronunce e un problema ancora aperto

È nel corso del 2025 che il quadro, pur restando formalmente inalterato, comincia a mostrare una tensione più evidente. Con una prima decisione del 21 gennaio 2025, la Sesta Sezione ha affermato che non è più attuale, dopo la riforma del 2017, l'orientamento formatosi nella vigenza della precedente procedura esecutiva secondo cui l'incidente di esecuzione avverso il sequestro sarebbe comunque limitato alle sole questioni attinenti all'esistenza del titolo e non anche all'eseguibilità in Italia della rogatoria. La Corte muove dalla considerazione che la riforma ha eliminato la precedente struttura bifasica e concentra ora nel giudice per le indagini preliminari, quando il suo intervento è necessario, la preliminare verifica delle condizioni per dare corso alla domanda di assistenza. La stessa pronuncia, tuttavia, ribadisce contestualmente che i provvedimenti di sequestro emessi in forza di richieste provenienti da Stati extra UE non sono impugnabili con la procedura di riesame. È proprio questa compresenza di affermazioni, ampliamento del possibile oggetto del controllo esecutivo e persistente indisponibilità del riesame, a mostrare la difficoltà di individuare uno strumento processuale capace di assicurare un effettivo contraddittorio sui presupposti del riconoscimento. Con una seconda decisione, relativa a un sequestro disposto dal Giudice per le indagini preliminari di Roma in esecuzione della medesima rogatoria sammarinese, la Sesta Sezione ha rigettato il ricorso dell'interessato. La Corte ha confermato l'eseguibilità in Italia del sequestro conservativo sulla base della Convenzione europea di assistenza giudiziaria del 1959 e ha escluso che potessero essere riesaminati in Italia i presupposti sostanziali della misura, affermando che le censure relative alla fondatezza del provvedimento oggetto della richiesta devono essere sollevate dinanzi all'autorità giudiziaria che lo ha emesso. Ha invece esaminato questioni di stretta legalità concernenti il quadro convenzionale e le modalità di trasmissione della richiesta. Con una terza decisione, relativa al sequestro disposto dal Giudice per le indagini preliminari di Firenze, la Sesta Sezione ha riaffermato espressamente che, anche dopo la modifica degli artt. 724 e 725 c.p.p., l'incidente di esecuzione è ammissibile con i limiti devolutivi propri dello strumento: sono deducibili le questioni relative alle modalità attuative della rogatoria e all'esistenza, validità ed efficacia del titolo, ma non il merito di quest'ultimo o le questioni già risolte dall'exequatur. La Corte ha quindi annullato senza rinvio il provvedimento con cui il giudice dell'esecuzione aveva revocato il sequestro conservativo rivalutandone nel merito i presupposti. Nella medesima vicenda è emerso anche il dubbio di compatibilità costituzionale della disciplina, poi portato a compimento dal Tribunale di Milano con l'ordinanza del 30 aprile 2026.

6. Le ragioni del Tribunale di Milano

Il giudice a quo colloca la questione su più piani costituzionali. Sotto il profilo dell'art. 24 Cost., il Tribunale osserva che l'esistenza dei presupposti per l'atto da eseguire in Italia è, in linea di principio, regolata dalla legge dello Stato rogante e vagliata da quest'ultimo: le censure che attengono al merito della misura devono dunque essere proposte innanzi a quell'autorità, con gli strumenti previsti da quell'ordinamento processuale. Ma i presupposti che l'ordinamento italiano pone per riconoscere efficacia interna al provvedimento straniero appartengono alla sfera valutativa dell'autorità giudiziaria italiana e, secondo il diritto vivente ricostruito dal rimettente, non sono suscettibili di un effettivo contraddittorio successivo. Sotto il profilo dell'art. 111, comma 2, Cost., il Tribunale richiama il contraddittorio quale elemento essenziale della tutela processuale, pur riconoscendo che la natura "a sorpresa" del sequestro rende incompatibile un confronto preventivo con la difesa. Ciò che viene censurato non è quindi l'assenza di contraddittorio prima dell'adozione della misura, ma l'assenza di un rimedio successivo idoneo a consentire la verifica dei presupposti del riconoscimento. Sotto il profilo dell'art. 3 Cost., il Tribunale individua nella disciplina dell'ordine europeo di indagine un significativo termine di confronto: nell'ambito della cooperazione tra Stati membri dell'Unione europea il legislatore ha previsto un'opposizione contro il decreto di riconoscimento, mentre nella cooperazione tradizionale con Stati terzi manca un rimedio corrispondente. Il petitum è, sotto questo profilo, particolarmente circoscritto. Il Tribunale non chiede l'introduzione di un contraddittorio preventivo né l'automatica estensione del riesame cautelare. Chiede che la difesa possa proporre un'opposizione al giudice volta a contestare la mancanza dei presupposti per dare corso alla domanda di assistenza giudiziaria.

7. Il confronto con gli strumenti dell'Unione europea

Il termine di paragone individuato dal Tribunale di Milano rivela la portata sistematica della questione. L'art. 13 del d.lgs. n. 108 del 2017, relativo all'ordine europeo di indagine, riconosce all'indagato, al suo difensore e, nei casi previsti, al soggetto avente diritto alla restituzione del bene la possibilità di opporsi al decreto di riconoscimento dinanzi al giudice per le indagini preliminari. Anche il Regolamento (UE) 2018/1805, relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca, riconosce ai soggetti interessati mezzi di impugnazione effettivi nello Stato di esecuzione contro la decisione sul riconoscimento e sull'esecuzione, pur mantenendo distinto il controllo sul merito della misura, che resta riservato allo Stato di emissione. Il punto di confronto non è dunque l'esistenza di un controllo italiano sul merito del provvedimento straniero. Sotto questo profilo, tanto il sistema UE quanto quello delle rogatorie tradizionali conservano la competenza dello Stato che ha adottato la misura. La differenza è nell'esistenza, nel sistema unionale, di un rimedio volto a verificare i presupposti del riconoscimento nello Stato di esecuzione. Il dato appare significativo perché la cooperazione con Stati membri dell'Unione si fonda su un livello di mutua fiducia più intenso rispetto a quello che caratterizza i rapporti con Stati terzi. Proprio nel sistema nel quale la fiducia reciproca è maggiore, tuttavia, il legislatore ha previsto uno specifico controllo giurisdizionale sul riconoscimento.

8. Le obiezioni alla questione

La migliore obiezione alla questione sollevata riguarda la discrezionalità legislativa nella disciplina degli strumenti processuali e il principio di tassatività delle impugnazioni. L'assenza di uno specifico mezzo di gravame potrebbe essere considerata espressione di una scelta legislativa funzionale alla celerità e all'effettività della cooperazione giudiziaria internazionale. L'argomento incontra tuttavia un limite: il rimedio richiesto dal giudice a quo sarebbe successivo all'esecuzione della misura e, pertanto, non comprometterebbe né la segretezza né l'effetto sorpresa del sequestro. Un secondo argomento riguarda la competenza dello Stato rogante sul merito della misura. Anche questa obiezione è fondata in linea di principio, ma non coincide con l'oggetto della questione. Il controllo richiesto non riguarda infatti fumus e periculum secondo il diritto straniero, bensì i presupposti che l'ordinamento italiano considera necessari per attribuire efficacia alla richiesta estera. Resta poi il problema della possibile duplicazione dei controlli. Un eventuale intervento della Corte dovrebbe quindi mantenere distinta l'opposizione sul riconoscimento dall'incidente di esecuzione relativo alle modalità attuative, evitando sovrapposizioni tra strumenti aventi oggetto diverso. In termini prospettici, non può infine escludersi che il problema possa essere affrontato anche attraverso una rilettura dell'ambito dell'incidente di esecuzione alla luce della disciplina introdotta nel 2017 e dei principi costituzionali richiamati. La stessa Cass. n. 4943/2025 segnala il superamento della più restrittiva ricostruzione formatasi sotto la disciplina previgente. Si tratta, tuttavia, di una possibile linea interpretativa e non di una soluzione già consolidata.

9. Le conseguenze operative per la difesa

È opportuno premettere che l'ordinanza di rimessione non modifica, allo stato, il diritto vigente. Lo strumento oggi utilizzabile per sottoporre al giudice questioni relative all'esecuzione della rogatoria è l'incidente di esecuzione ex art. 666 c.p.p. Esso, tuttavia, secondo il diritto vivente, non costituisce un mezzo di impugnazione del provvedimento di riconoscimento e non consente di riproporre questioni sul merito del titolo o questioni già definite, anche implicitamente, in sede di exequatur. Ne deriva che un'istanza che, sotto la veste dell'incidente di esecuzione, tenda in realtà a ottenere una nuova valutazione dei presupposti già esaminati dal giudice del riconoscimento corre un concreto rischio di inammissibilità.

In procedimenti analoghi, la difesa che ritenga insussistenti le condizioni interne per dare corso alla richiesta straniera può valutare di prospettare la questione di legittimità costituzionale degli artt. 724 e 725 c.p.p. nell'ambito del procedimento concretamente instaurato, avendo cura di dimostrarne rilevanza e non manifesta infondatezza e di distinguere rigorosamente il controllo richiesto sui presupposti del riconoscimento dalla rivalutazione del merito della misura straniera. Sul piano documentale assumono particolare rilievo il provvedimento con cui è stata data esecuzione alla richiesta, la relativa motivazione, la domanda proveniente dall'autorità straniera, il diritto pattizio applicabile e gli elementi necessari a individuare quali condizioni siano state concretamente verificate dall'autorità giudiziaria italiana. Resta inoltre opportuno distinguere le questioni concernenti il merito della misura, da proporre nello Stato richiedente, da eventuali vizi autonomi di legalità relativi alla cooperazione italiana, ad esempio sulla fonte convenzionale applicabile, sulla competenza o sulle modalità di trasmissione ed esecuzione, la cui deducibilità deve essere valutata sulla base della natura del provvedimento concretamente adottato. Per i terzi direttamente incisi dal vincolo reale, la valutazione della legittimazione e dello strumento concretamente esperibile deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto della natura del bene, della posizione soggettiva fatta valere e dello specifico atto esecutivo contestato.

10. Conclusioni

L'ordinanza del Tribunale di Milano non anticipa l'esito del giudizio costituzionale. Pone però una questione precisa: se sia compatibile con le garanzie costituzionali un sistema che individua specifici presupposti per il riconoscimento di una richiesta straniera, ma non prevede un rimedio capace di consentire alla difesa di contestarne l'erronea applicazione una volta eseguita la misura. La giurisprudenza del 2025 mostra come il problema non sia soltanto teorico. Da un lato, la Cassazione continua a escludere il riesame ordinario; dall'altro, dopo la riforma del 2017, riconosce un ruolo più ampio al giudice italiano nella verifica delle condizioni necessarie per dare corso alla domanda di assistenza. Il punto ancora irrisolto è la possibilità per la difesa di provocare un controllo effettivo su quella verifica. Il pregio tecnico della questione sollevata dal Tribunale di Milano risiede nella delimitazione del rimedio richiesto: non un nuovo giudizio sul merito del sequestro straniero, non un contraddittorio preventivo incompatibile con la natura della misura, ma un controllo ex post sui presupposti che legittimano l'ordinamento italiano a riconoscere ed eseguire il provvedimento. Per la pratica difensiva la distinzione è essenziale. Fino alla decisione della Corte costituzionale, l'incidente di esecuzione resta utilizzabile entro i limiti individuati dalla giurisprudenza; proprio quei limiti, tuttavia, costituiscono oggi l'oggetto della questione rimessa alla Consulta.